ПОСТАНОВЛЕНИЕ БЮРО МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СООБЩЕСТВА

от 8 октября 2004 года №8

О предложениях по разработке проекта Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС

Бюро Межпарламентской Ассамблеи постановляет:

1. Поддержать предложения Постоянной комиссии МПА по экономической политике по разработке проекта Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС (концепция документа, обоснование необходимости разработки и сравнительно-правовой анализ национальных законодательств прилагаются).

2. Направить указанные документы в Секретариат Интеграционного Комитета для согласования в установленном порядке с правительствами государств - членов ЕврАзЭС и использования при разработке проекта Основ бюджетного законодательства.

 

Приложение 1

к Постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 8 октября 2004 года №8

Концепция основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС

Основы бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС (далее - Основы) - основополагающий нормативный правовой акт Сообщества, устанавливающий единые для государств - членов ЕврАзЭС начала правового регулирования бюджетных и межбюджетных отношений, основные положения, принципы и механизмы функционирования бюджетных систем, определяющий порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджетов государств и их административно-территориальных единиц.

Целями разработки Основ бюджетного законодательства являются:

- содействие экономической интеграции государств - членов ЕврАзЭС путем сближения их бюджетных систем;

- создание правовых условий для унификации и гармонизации бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС;

- обеспечение формирования бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС на основе единых принципов, достижение целостности и "прозрачности" их бюджетных систем;

- создание правового фундамента для формирования высокоэффективных национальных бюджетных систем.

Основными принципами при разработке Основ должны стать согласованность их нормативных предписаний, последовательность, отсутствие между ними противоречий, недопущение возможности их различного толкования и, как результат, - создание акта, выстраивающего четкий, слаженный механизм бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС.

Так как в государствах - членах ЕврАзЭС в настоящее время создан необходимый правовой механизм регулирования отношений в бюджетной сфере, следует при подготовке Основ учитывать существующие в государствах - членах ЕврАзЭС различия в подходах к формированию и исполнению бюджетов.

В Основах должны найти отражение общие принципы и подходы к построению бюджетных систем: с одной стороны, максимально направленные на унификацию бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС и содействующие их экономической интеграции, а с другой стороныпозволяющие сохранить эффективно функционирующие в этих государствах бюджетные механизмы.

В Основах необходимо закрепить следующие основные положения.

На основе анализа понятий и их определений, употребляемых в бюджетных законодательствах государств - членов ЕврАзЭС, представляется целесообразным выработать унифицированную терминологию. Это позволит обеспечить единообразное понимание и применение правовых дефиниций как в международных соглашениях, заключаемых между государствами - членами ЕврАзЭС, так и в их национальных бюджетных законодательствах.

В Основах, на наш взгляд, должны быть определены такие основные понятия как "бюджет", "консолидированный бюджет", "доходы и расходы бюджета", "дефицит (профицит) бюджета", "секвестр", "бюджетная классификация", "бюджетный процесс", "финансовый год", "государственный внебюджетный фонд", "целевой бюджетный фонд", "государственный внутренний и внешний долг", "лимит (ограничение) долга", "заимствование", "государственная гарантия" и др.

Формирование бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС следует обеспечивать на основе следующих единых принципов:

- единство бюджетной системы;

- полнота отражения доходов и расходов бюджетов;

- реальность бюджетов;

- гласность бюджетов;

- самостоятельность бюджетов;

- разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

- сбалансированность бюджета;

- эффективность и экономность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- достоверность бюджетов;

- адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

Представляется оправданным определить в Основах структуру бюджетной системы, при этом необходимо учесть особенности административно-территориального устройства государств - членов ЕврАзЭС.

В Основах следует также предусмотреть возможность образования целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, закрепить положения о порядке их создания, определения источников формирования и использования средств этих фондов.

Целесообразно определить возможный состав бюджетной классификации в целях обеспечения ведения систематизированного учета доходов и расходов бюджетов всех уровней, источников финансирования возможного дефицита бюджета и сопоставления показателей бюджетов.

Следует закрепить нормы, обеспечивающие сбалансированность бюджета и минимизацию размера его дефицита. Так, оправданно установить в Основах правило об определении предельного размера дефицита государственного бюджета и источников его финансирования в законах о бюджете на очередной бюджетный (финансовый) год. Необходимо также определить меры, применяемые при превышении предельного размера дефицита бюджета либо снижении поступлений по доходам бюджета (например, секвестр, приостановление расходов бюджета по незащищенным статьям).

Отдельную главу Основ следует посвятить правовому регулированию отношений, возникающих в процессе государственного заимствования и предоставления государственных гарантий по негосударственным займам, а также в процессе управления государственным долгом. В данной главе должны быть определены цели привлечения государственных заимствований, обеспечение государственных заимствований, предельный объем государственного долга и государственных заимствований, основы организации учета государственного долга. В Основах необходимо закрепить норму, направленную на обеспечение открытости информации о текущем состоянии государственного долга (например, путем закрепления правила о ежегодном опубликовании таких сведений).

Поскольку исполнение государственного и местных бюджетов в рамках одной бюджетной системы не может происходить автономно друг от друга, в Основах необходимо закрепить определение и принципы межбюджетных отношений, Так, межбюджетные отношения должны строиться на следующих принципах:

- распределение и закрепление расходов бюджетов по различным уровням бюджетной системы;

- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов между различными уровням бюджетной системы;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц государства;

- равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с государственным бюджетом;

- ответственность бюджета каждого уровня за эффективное и целевое использование средств, выделенных из вышестоящего бюджета.

Помимо этого в Основах оправданно закрепить понятия форм финансовой помощи, оказываемой бюджетом одного уровня бюджету другого уровня (например, дотации, субсидии, субвенции).

Наиболее сложным представляется отражение бюджетного процесса. Поскольку бюджетный процесс протекает в рассматриваемых странах по разным правилам и процедурам, в разные сроки и с участием различных субъектов, в целях сохранения действующих подходов в государствахчленах ЕврАзЭС это понятие должно быть отражен в наиболее общих чертах.

Вместе с тем в Основах необходимо отразить:

- стадии бюджетного процесса;

- требование о составлении проекта бюджета на основе прогноза среднесрочной фискальной политики с учетом результатов исполнения бюджета истекшего и текущего финансовых годов,

- требование к содержанию проекта бюджета;

- последствия неутверждения бюджета в установленный срок;

- порядок исполнения бюджета;

- порядок уточнения показателей бюджета в процессе его исполнения;

- составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

На наш взгляд, представляется обоснованным определить в Основах виды государственного финансового контроля за исполнением бюджета и основы его организации на разных этапах бюджетного процесса.

В Основах также целесообразно выделить ряд общих составов нарушений, характерных для всех государств - членов ЕврАзЭС, а также предусмотреть возможные меры принуждения по отношению к нарушителям бюджетного законодательства.

Приложение 2

к Постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 8 октября 2004 года №8

Обоснование необходимости разработки Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС

Правовой статус Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, а также порядок их разработки, принятия и реализации определены Договором о статусе Основ законодательства Евразийского экономического сообщества, порядке их разработки, принятия и реализации, принятом Межгосударственным Советом Евразийского экономического сообщества 18 июня 2004 года.

Принятие данного Договора свидетельствует о стремлении государств - членов Сообщества проводить согласованную правовую политику, обеспечивающую эффективное интеграционное взаимодействие в рамках ЕврАзЭС, а также о признании необходимости разработки унифицированного порядка регулирования правоотношений в рамках ЕврАзЭС.

Подготовка проекта Основ бюджетного законодательства государствчленов ЕврАзЭС осуществляется с целью исполнения решения Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 9 февраля 2004 года №152, которым утверждены Приоритетные направления развития ЕврАзЭС на 2003 - 2006 и последующие годы. Мероприятиями по реализации Приоритетных направлений (раздел II - Проведение согласованной экономической политики) предусмотрена гармонизация законодательства в сфере бюджетного регулирования, в том числе общих принципов формирования и исполнения бюджетов, соответствующих процедур и законодательства.

Принятие Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС в соответствии с Договором об учреждении Евразийского экономического сообщества является в этой связи одним из основных инструментов формирования законодательства ЕврАзЭС. Разработка Основ бюджетного законодательства станет важнейшим правовым мероприятием Сообщества, поскольку все направления интеграционного взаимодействия, включая прежде всего таможенное, налоговой политики и валютного законодательства, во многом обусловлены и основаны на бюджетной политике, осуществляемой государствами - членами ЕврАзЭС.

Разработка и принятие Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС позволит в рамках Сообщества унифицировать национальные бюджетные законодательства на основе единых принципов правового регулирования (прежде всего путем использования одних и тех же понятий и определений при регулировании бюджетной сферы правоотношений) и имплементировать в национальное законодательство общие правовые механизмы, прогрессивные правовые идеи.

Несмотря на наличие большого количества сходных черт в бюджетном законодательстве в государствах Сообщества в период их независимого становления и развития сформировались собственные финансово-экономические институты и собственные подходы к формированию бюджетных систем.

Анализ действующих актов бюджетного законодательства государствчленов ЕврАзЭС позволяет сделать выводы о том, что данная сфера правоотношений в Республике Беларусь, Республике Казахстан, Российской Федерации, Кыргызской Республике и Республике Таджикистан урегулирована в достаточной степени. При этом развитие бюджетного законодательства объективно обусловлено такими факторами как административно-территориальное деление государства, наличие минерально-сырьевой базы как источника доходов бюджета, направленность расходов бюджета, развитие экономики в целом и т.д.

Данное обстоятельство обуславливает необходимость учитывать при подготовке Основ существующие в государствах - членах ЕврАзЭС различия в подходах к формированию и исполнению бюджетов.

Поэтому в Основах должны найти отражение общие принципы и подходы к построению бюджетных систем, с одной стороны, максимально направленные на унификацию бюджетных законодательств государствчленов ЕврАзЭС и содействующие их экономической интеграции, а, с другой стороны, позволяющие сохранить эффективно функционирующие в этих государствах бюджетные механизмы.

Необходимо максимально использовать накопленный государствами Сообщества опыт в области реформирования бюджетного сектора, а также наметить пути сближения правовых подходов, используемых при формировании национальных бюджетов, повысить эффективность бюджетных механизмов для реализации целей и задач непосредственно ЕврАзЭС.

Целями разработки Основ бюджетного законодательства являются:

- содействие экономической интеграции государств - членов ЕврАзЭС путем сближения их бюджетных систем;

- создание правовых условий для гармонизации бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС;

- формирование унифицированных бюджетных систем государствчленов ЕврАзЭС на основе единых принципов;

- формирование высокоэффективных национальных бюджетных систем, достижение их целостности и прозрачности.

Предварительный анализ бюджетных законодательств государствчленов ЕврАзЭС позволяет выделить следующие вопросы, которые могут и должны быть учтены в национальных законодательствах:

- упорядочение национальных систем бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС, устранение отдельных пробелов и противоречий;

- унификация понятийного аппарата бюджетных законодательств государств - членов ЕврАзЭС;

- закрепление перечня общих принципов построения бюджетных систем государств - членов ЕврАзЭС;

- установление в национальных законодательствах ограничений по предельным размерам дефицитов бюджетов;

- закрепление правила о том, что долговые обязательства государств полностью и безусловно обеспечиваются всем находящимся в государственной собственности имуществом;

- обеспечение ежегодного открытого опубликования сведений о текущем состоянии государственного долга;

- повышение эффективности межбюджетных отношений;

- уточнение и детализация составов правонарушений в области бюджетных отношений и санкций за их совершение.

Приложение 3

к Постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 8 октября 2004 года №8