УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

от 10 сентября 2022 года №1005

Об утверждении Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года

В соответствии с пунктом 5 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года "Единство народа и системные реформы - прочная основа процветания страны", утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 13 сентября 2021 года №659, ПОСТАНОВЛЯЮ:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года.

2. Признать утратившими силу некоторые указы Президента Республики Казахстан согласно приложению к настоящему Указу.

3. Правительству Республики Казахстан, государственным органам, непосредственно подотчетным и подчиненным Президенту Республики Казахстан, и иным организациям принять меры, вытекающие из настоящего Указа.

4. Контроль за исполнением настоящего Указа возложить на Администрацию Президента Республики Казахстан.

5. Настоящий Указ вводится в действие со дня его подписания.

Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 10 сентября 2022 года №1005

Концепция управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года

Нур-Султан, 2022 год

Раздел 1. Паспорт (основные параметры)

Наименование	Концепция управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года
Основание для разработки	Стратегия развития Казахстана до 2050 года, Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года, Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года "Казахстан в новой реальности: время действий", Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года "Единство народа и системные реформы - прочная основа процветания страны"
Государственный орган, ответственный за разработку Концепции	Министерство национальной экономики Республики Казахстан
Государственные органы, организации, ответственные за реализацию Концепции	Центральные и местные исполнительные органы, субъекты квазигосударственного сектора
Сроки реализации	2022 - 2030 годы

Раздел 2. Анализ текущей ситуации

2.1. Оценка действующего государственного регулирования в бюджетной сфере

С момента обретения независимости Казахстан прошел большой путь становления и совершенствования системы бюджетного регулирования.

Были проведены ряд значимых, взаимосвязанных и хорошо продуманных реформ в бюджетной сфере.

Становление бюджетной системы и Национального фонда

Важной реформой бюджетной системы Казахстана стало создание в 2000 году Национального фонда Республики Казахстан (далее - НФРК) с целью накопления финансовых ресурсов для будущих поколений посредством сбережения нефтяных доходов, а также снижения зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках. НФРК стал важным инструментом поддержания макроэкономической стабильности в стране.

Создание НФРК позволило в период "пиковых" уровней цен на сырьевых рынках нивелировать внешние шоки кризисов 2000-х годов посредством выделения средств на реализацию масштабных антикризисных программ.

Целями направления основного объема доходов от нефти в НФРК в сочетании с фиксированным трансфертом в бюджет являются ограничение влияния волатильности нефтяных доходов на бюджет и повышение бюджетной дисциплины.

Бюджетный процесс на всех уровнях государственного управления регулируется Бюджетным кодексом Республики Казахстан (далее - Бюджетный кодекс), принятым в 2008 году.

Направления бюджетной политики, включая формирование и использование средств НФРК, определены в Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 26 июня 2013 года №590 (далее - Концепция бюджетной политики), и Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 8 декабря 2016 года №385 (далее - Концепция НФРК).

Концепция бюджетной политики определяет видение, основные подходы к формированию фискальной политики до 2020 года и меры, направленные на обеспечение комплексных реформ в сфере государственных финансов. В Концепции бюджетной политики установлены также правила в отношении дефицита государственного бюджета и долга.

Данная фискальная основа усовершенствована в Концепции НФРК, в которой были установлены дополнительные правила в отношении ненефтяного дефицита бюджета, правительственного долга и минимального объема активов НФРК, а также изменена система трансфертов из НФРК в республиканский бюджет.

С 2017 года с учетом внесенных в Бюджетный кодекс дополнений уровень ненефтяного дефицита утверждается в законе о трехлетием республиканском бюджете.

На сегодняшний день бюджетная система Казахстана базируется на бюджетных правилах.

Бюджетные правила, ограничивающие дефицит и ненефтяной дефицит бюджета, а также устанавливающие параметры государственного долга и нижний предел финансовых активов НФРК, необходимы для поддержания устойчивости государственных финансов.

В 2018-2020 годы в Концепцию НФРК были внесены изменения в отношении правил по гарантированному трансферту из НФРК в республиканский бюджет, ненефтяному дефициту и стабилизации долга.

В целях предотвращения замещения активов Национального фонда правительственным долгом были введены определенные ограничения.

Согласно отчету об исполнении республиканского бюджета размер гарантированного трансферта из Национального фонда в республиканский бюджет в 2019 - 2021 годах составил 10,1 трлн тенге. По итогам 2021 года расходы на обслуживание и погашение правительственного долга составили 17 % от доходов республиканского бюджета.

В целях определения лимитов правительственного долга и гарантированного государством долга будет устанавливаться ограничение по внешнему заимствованию квазигосударственного сектора через согласование их объемов с Правительством. Данное ограничение закреплено в Бюджетном кодексе.

В 2020 году в Бюджетном кодексе закреплено бюджетное правило, регламентирующее размер гарантированного трансферта из НФРК. Согласно правилу размер гарантированного трансферта не должен превышать прогнозируемые поступления в НФРК от нефтяного сектора при установленной цене "отсечения" на нефть.

Оценка устойчивости государственных финансов

В Казахстане виды рисков, способных оказать влияние на экономику страны, рассматриваются Правительством при разработке Прогноза социального экономического развития (далее - ПСЭР) на среднесрочный период, который является основой планирования республиканского бюджета.

С 2018 года в составе ПСЭР представляется оценка устойчивости государственных финансов.

По мнению экспертов Международного валютного фонда, несмотря на раскрытие набора рисков в ПСЭР, действующие методы моделирования ограничены анализом узкого диапазона механизмов воздействия макроэкономических рисков, выстроены по аспекту предложения в экономике. В результате происходит недооценка степени влияния экономических шоков на бюджетные позиции, что приводит к реализации бюджетных рисков.

Вместе с тем показатели социально-экономического развития прогнозируются на пять лет и параметры бюджета составляются на три года. В действующей системе не закреплено требование по разработке долгосрочных прогнозов, охватывающих период более 10 лет. Наблюдаемая тенденция в других странах, связанная с демографическими показателями, такие как старение населения, увеличение рождаемости, или же с климатическими изменениями, актуальна и для Казахстана, так как имеет последствия для экономического роста, программ пенсионного обеспечения, здравоохранения и социального обслуживания, налогообложения и других, что также отразится на параметрах государственного бюджета.

В целях приближения действующей системы прогнозирования и планирования страны к передовой линии бюджетной практики международными экспертами рекомендована публикация отдельного документа, который станет важной вехой на пути дальнейшего совершенствования работы Правительства по анализу и управлению бюджетными рисками и оценке устойчивости государственных финансов.

Принятая с 1 января 2022 года норма бюджетного законодательства (подпункт 1-1) пункта 1 статьи 74 Бюджетного кодекса) служит основанием для разработки аналитического отчета о бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов, который Правительство Республики Казахстан представляет в Парламент Республики Казахстан одновременно с проектом закона о республиканском бюджете на плановый период.

Для Казахстана внедрение системы управления бюджетными рисками и оценки долгосрочной устойчивости государственных финансов является важным дополнением к применяемому в настоящее время стратегическому планированию в бюджетном процессе. Раскрытие бюджетных рисков и оценка долгосрочной устойчивости будут способствовать определению баланса издержек и выгод при принятии политических решений, обеспечат понимание долгосрочных точек давления.

Укрепление доходной базы бюджета осуществляется за счет принимаемых мер в части повышения качества налогового и таможенного администрирования с учетом использования цифровых технологий, в результате которых ежегодно обеспечивается порядка 700-800 млрд тенге дополнительных поступлений в доход республиканского бюджета. За последние 3 года (2019-2021 годы) бюджет уже получил более 2,3 трлн тенге дополнительных поступлений (916 млрд тенге в 2019 году, 710 млрд тенге в 2020 году, 683 млрд тенге в 2021 году).

В прогнозе поступлений на 2022 год за счет мер налогового и таможенного администрирования и их цифровизации учтены дополнительные поступления в размере 726 млрд тенге, что позволило снизить уровень теневой экономики с 27 % в 2018 году до 20,2 % в 2020 году к ВВП (23,7 % в 2019 году).

Работа в данном направлении будет продолжена с учетом полноценного функционирования в 2022 году Национальной системы прослеживаемости товаров, представляющей собой комплекс информационных систем.

Кроме того, с учетом международного опыта уполномоченным органом по исполнению бюджета начат проект по горизонтальному мониторингу крупного бизнеса, основанный на дистанционном информационном взаимодействии налоговых органов с бухгалтерией крупного бизнеса по обоюдному согласию сторон, что исключает налоговые доначисления и штрафы в будущем.

Согласно действующему законодательству о трансфертном ценообразовании контроль не осуществляется по сделкам, совершенным на товарной бирже с биржевыми товарами в соответствии с законодательством Республики Казахстан (далее - РК) о товарных биржах.

За период 2015-2020 годы всего проведено 147 проверок по трансфертному ценообразованию у экспортеров стратегически важных товаров (нефть, газ, нефтепродукты, металлы, руды и концентраты, уголь, зерно), по результатам которых взыскано в бюджет налогов на сумму 50 млрд тенге.

Кроме того, при мониторинге сделок за 2019 год по сжиженному газу и зерну, реализованным через товарные биржи Казахстана, установлено занижение цен на 10-25 % от рыночных цен в стране импорта (Узбекистан, Таджикистан, Афганистан).

Также на практике создаются искусственные посреднические структуры, которые принимают минимальный риск при последующей реализации экспортируемой продукции и не признаются взаимосвязанными сторонами.

Такие сделки не контролируются законодательством о трансфертном ценообразовании, и происходит вывод капитала из РК.

Запущены мобильные приложения с удобными и простыми функционалами для кардинального упрощения исполнения налоговых обязательств. Это "Е-Salyq-Azamat" - для физических лиц и с 1 января 2022 года "Е-Salyq-business" - для индивидуальных предпринимателей.

Вместе с тем в отечественном налоговом законодательстве существует широкий спектр преференций, отсрочек, вычетов, изменений способов уплаты налогов и других обязательных платежей бюджет, которые являются льготами.

Анализ налоговых льгот и преференций проводится на постоянной основе.

Действующий Налоговый кодекс содержит 277 налоговых льгот.

Сумма данных льгот составила в 2018 году - 4 511,4 млрд тенге.

В разрезе налогов сумма по льготам налога на добавленную стоимость (далее - НДС) - 2 700,4 млрд тенге, по корпоративному подоходному налогу (далее - КПН) - 1 786,5 млрд тенге, по остальным льготам - 24,5 млрд тенге, т.е. львиную долю в структуре занимают льготы по НДС и КПН (99,5 %).

Сумма льгот в 2019 году составила - 4 017,7 млрд тенге, в 2020 году - 4 401,9 млрд тенге. Структура льгот сохранилась.

Основная часть из этих льгот является стандартной, т.е. соответствующей международной практике.

В 2020 году сумма льгот по НДС составила 3 153,4 млрд тенге (71,6 %).

Сумма льгот по КПН в 2020 году составила 1 224,6 млрд тенге (27,8 %).

Большое количество налоговых льгот обходится государству значительной суммой упущенного дохода.

Вопросы повышения эффективности бюджетной системы

В 2014-2020 годы работа по повышению эффективности бюджетной системы проводилась в соответствии с Концепцией бюджетной политики и Планом Нации - 100 конкретных шагов.

Реформы проводились комплексно. Основной посыл реформ в этом периоде - это продолжение работы по переходу от "управления бюджетными средствами" к "управлению результатами".

В этой связи в 2013 году была принята Концепция совершенствования Системы государственного планирования, ориентированной на результаты (далее - Концепция).

Концепция до настоящего времени содержит основные принципы и подходы по дальнейшему развитию системы государственного планирования, а также определяет цели и задачи реализации государственной политики по вопросам государственного планирования.

Основными принципами являются необходимость и правомерность разработки документов нижестоящего уровня в зависимости от документов, стоящих на уровень выше.

Это означает, что целевые индикаторы и показатели результатов должны декомпозироваться и определяться исходя из иерархии документов системы государственного планирования.

В свою очередь расходы бюджета должны быть направлены на достижение целевых индикаторов и показателей результатов, установленных в документах системы государственного планирования, то есть на "управление результатами".

Основные подходы к "управлению результатами" предполагают следующее:

бюджет формируется исходя из целей и результатов государственной политики;

при планировании расходов основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ;

распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами осуществляется в прямой зависимости от достижения конечных результатов в соответствии с приоритетами, установленными программными документами страны;

оценка результатов деятельности администраторов бюджетных средств осуществляется по достигнутым результатам.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет:

сосредоточить бюджетные расходы на приоритетных направлениях развития экономики;

установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами бюджетных программ и объемом необходимых ресурсов;

повысить обоснованность бюджетных расходов;

расширить самостоятельность государственных органов с повышением их ответственности за реализацию бюджетных программ.

Начиная с формирования бюджета на 2021-2023 финансовые годы, внедрена новая система бюджетного планирования.

С внедрением новых подходов в бюджетном планировании бюджетный процесс начинается не с лимитов по расходам, а с приоритизации стратегических целей и задач.

Администраторы бюджетных программ в рамках бюджетной заявки осуществляют оценку эффективности заявляемых расходов на бюджетные инвестиции и бюджетные субсидии.

При каждом министерстве созданы ведомственные бюджетные комиссии, которые утверждают заявку администраторов по постоянным расходам. Помимо самостоятельности это повысит качество планирования на уровне самих государственных органов.

Таким образом, бюджетным законодательством значительно расширены границы самостоятельности государственных органов с одновременным усилением ответственности.

Изменения затронули формат представления проекта бюджета, отчета о его исполнении и их рассмотрения в Парламенте. Эти процедуры акцентированы на достижении результатов согласно принципу перехода от "управления деньгами" к "управлению результатами".

При обсуждении годового отчета в Парламенте заслушиваются доклады уполномоченных лиц, руководителей администраторов бюджетных программ о достижении прямых и конечных результатов и акимов по полученным из республиканского бюджета целевым трансфертам и бюджетным кредитам.

В 2021 году в стране была принята новая Система государственного планирования: указами Президента РК были утверждены Общенациональные приоритеты Республики Казахстан до 2025 года и Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года.

Были утверждены национальные проекты с интеграцией на законодательной основе в бюджетный процесс. Согласно требованиям Бюджетного кодекса финансирование мероприятий национальных проектов осуществляется в приоритетном порядке с соблюдением принципов бюджетной системы.

Система оценки результатов

Создаваемая в стране система бюджетирования, ориентированная на результаты, требовала дальнейшего развития системы оценки результатов с внедрением новых инструментов оценки.

Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года №954 была внедрена Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы как инструмент для повышения эффективности их деятельности.