ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

от 5 апреля 2012 года №68

Об утверждении Национальной стратегии децентрализации и Плана действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2015 годы

Парламент принимает настоящий ординарный закон.

Ст. 1. - Утвердить:

а) Национальную стратегию децентрализации, представленную в приложении 1, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона;

b) План действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2015 годы, представленный в приложении 2, являющемся неотъемлемой частью настоящего закона.

Ст. 2. - Правительству:

a) привести национальные программы и планы действий в соответствие с задачами и приоритетами, изложенными в указанной Стратегии;

b) обеспечить внедрение указанных Стратегии и Плана действий и ежегодно представлять Парламенту отчеты о развитии процесса децентрализации.

Приложение 1

Национальная стратегия децентрализации

Предисловие

Национальная стратегия децентрализации (далее - Стратегия) является основным программным документом в сфере местного публичного управления, который определяет национальные механизмы децентрализации и обеспечения подлинной местной автономии органов местного публичного управления.

Стратегия определяет среднесрочные цели и задачи (три-пять лет) по реализации приоритета, связанного с децентрализацией власти и обеспечением местной автономии в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления (далееЕвропейская хартия), ратифицированной Республикой Молдова 16 июля 1997 года.

Концепция децентрализации и задачи политики децентрализации соответствуют опыту европейских стран, стремлению к европейской интеграции и двусторонним соглашениям между Республикой Молдова и Европейским Союзом.

Разработка Стратегии вытекает из необходимости стратегического планирования процесса децентрализации в целях консолидации потенциала органов местного публичного управления, улучшения менеджмента и качества предоставляемых гражданам публичных услуг.

Разработка Стратегии осуществлялась с учетом действующей нормативной базы, существующих политик, достижений и недостатков ранее реализованных стратегических политик, требований, выдвигаемых в процессе европейской интеграции, принципов наилучших практик, связанных с критериями подготовки к присоединению к европейскому сообществу, и одновременно с учетом специфических особенностей развития органов местного публичного управления в Республике Молдова.

В целях интегрированной координации процесса стратегического и отраслевого планирования в сферах, подлежащих децентрализации, положения Стратегии были согласованы с соответствующими программными документами, с реформой центрального публичного управления, другими реформами, представляющими операциональную преемственность действий Национальной стратегии развития.

В целях Стратегии используются и развиваются понятия, определенные в Законе об административной децентрализации № 435-XVI от 28 декабря 2006 года, применение которого было обусловлено наличием программных документов, устанавливающих четкие этапы реализации процесса административной децентрализации в Республике Молдова.

Обязательство Правительства обеспечить при разработке Стратегии прозрачность, участие и диалог со всеми заинтересованными сторонами и партнерами по развитию было выполнено и возрождением Паритетной комиссии по децентрализации, являющейся консультативным органом по мониторингу и координированию процесса децентрализации и включающей равное число представителей правительственного и неправительственного секторов.

Для выполнения указанных выше задач Паритетная комиссия создала рабочие группы по децентрализации, состоящие из представителей органов центрального и местного публичного управления, гражданского общества, научно-академической среды и партнеров по развитию.

Подход с учетом прав человека и равенства полов был фундаментальным и интегральным принципом в ходе разработки Стратегии. Исходя из этого, особое внимание уделялось принципам участия, недискриминации, прозрачности, ответственности и равенства между женщинами и мужчинами.

Разработке Стратегии предшествовали комплексные исследования и анализ в области административной и финансовой децентрализации, составление отчетов по оценке потенциала органов местного публичного управления, экспертных заключений по существующей законодательной базе в области организации и функционирования местного публичного управления, которые служат разносторонней информационной поддержкой и представлены в приложениях к настоящему документу.

В ходе деятельности по разработке Стратегии рабочие группы по децентрализации пользовались специализированной методологической поддержкой группы международных и местных экспертов в рамках Совместной программы интегрированного местного развития при финансовой поддержке Правительства Швеции, Программы Объединенных Наций по развитию (ПРООН), Организации Объединенных Наций по гендерному равенству и расширению прав женщин (UN Women) и Совета Европы (CoE).

Предложения, представленные в Стратегии, являются результатом обширных консультаций с представителями органов местного публичного управления первого и второго уровней, которые проводились через представительную ассоциацию Конгресс местных органов власти Молдовы (CALM), с представителями гражданского общества, которые проводились через посредство Национального совета по участию (CNP), и с другими заинтересованными сторонами.

Часть 1. Местное публичное управление: текущая ситуация и определение проблем

Европейская хартия гарантирует право местных органов публичной власти располагать действенным потенциалом для разрешения и управления в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел. Данное право предусмотрено и в Конституции Республики Молдова, Законе об административной децентрализации № 435-XVI от 28 декабря 2006 года, Законе о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 года, в которых установлено, что органы местного публичного управления пользуются автономией в принятии решений, организационной автономией, автономией в финансовом управлении и имеют право на инициативу во всем, что касается управления местными публичными делами, осуществляя свои полномочия в пределах управляемой территории и в рамках закона.

Экономическое, социальное и политическое развитие в Республике Молдова в последние годы выявило необходимость глубокой и действенной реформы в области публичного управления, особенно местного публичного управления. Программа деятельности Правительства на 2011-2014 годы четко устанавливает, что "сближение Республики Молдова с Европейским Союзом возможно только в условиях государства, в котором структуры с высокой иерархией заменены на децентрализованные, прозрачные и гибкие структуры, основанные на верховенстве закона, гражданских прав и свобод. Правительство обеспечит согласованность реформы центрального управления с реформой местного управления и передачу полномочий, в том числе в области публичных финансов, органам местного публичного управления. Децентрализация власти и наделение органов местного публичного управления реальной властью будут иметь важное значение для всестороннего развития регионов с децентрализацией экономической деятельности на всей территории Республики Молдова.".

В последние годы в рассматриваемом направлении были сделаны важные шаги как по предложению Правительства, так и по местным инициативам выборных органов. Так, Правительство предприняло важные меры по улучшению некоторых аспектов, касающихся законодательной базы в области местных финансов; предложило поддержку децентрализации в ключевых областях и областях воздействия на социальную среду, таких как образование, социальное обеспечение и другие, с целью оказания государством помощи через местные органы власти; начало обширную консультативную процедуру и создало соответствующие институциональные механизмы сотрудничества с органами местного публичного управления (далее - органы МПУ) и другими социальными субъектами с целью системного подхода к процессу децентрализации. Одним из результатов предпринятых мер и является Стратегия. Вместе с тем многие органы МПУ первого и второго уровней выдвинули успешные инициативы по продвижению некоторых проектов развития, предприняли непростые меры по реструктуризации систем социального субсидирования и продемонстрировали большую открытость и компетентность в диалоге с органами центрального публичного управления (далееорганы ЦПУ).

Все это является обещающим началом для преобразования системы местного публичного управления в соответствии с европейскими принципами, принципами автономии и ответственности путем действенного партнерства Правительство - органы МПУ. Однако последние исследования и анализ выявили несколько важных проблем функционирования органов МПУ во взаимоотношениях с органами ЦПУ, мешающих органам МПУ предоставлять адекватные публичные услуги всем жителям Республики Молдова, независимо от того, живут они в столице или в маленьком сельском населенном пункте. Данные проблемы создают неравенство среди населения, в рамках специфических уязвимых групп, как, например, группы, подверженные социальной изоляции, бедности, дискриминации, маргинализации, с ограниченным или несуществующим доступом к основным услугам, к благам местного развития, к участию в местном развитии и в процессе принятия решений, а именно: бедные, пожилые люди, женщины, лица с ограниченными возможностями, ВИЧинфицированные лица, хозяйства без родителей, с одним родителем или управляемые детьми, а также брошенные дети, одинокие родители, этнические, лингвистические и религиозные меньшинства, особенно ромы и другие, а также прочие лица и группы, наиболее подверженные риску дискриминации или социального исключения.

Прежде всего де-юре органы МПУ Республики Молдова обладают объявленной полной автономией, однако де-факто эта автономия ограничена, частично из-за вмешательства органов ЦПУ в их повседневную деятельность, частично по причине имеющихся у них финансовых ресурсов, которые не соответствуют потребностям и отсутствию которых сопутствует также слишком раздробленное административно-территориальное устройство, и частично по причине недостаточного институционального и административного потенциала. Данные условия ведут к снижению уровня ответственности органов МПУ перед обществом, которое должно быть главным получателем и распорядителем, если речь идет об использовании ресурсов и адаптации публичных услуг к местным нуждам.

Второй Отчет о Целях развития тысячелетия подчеркивает такие проблемы, как постоянные трудности в обеспечении медицинскими услугами, инфраструктурой водоснабжения и санитарной инфраструктурой, эффективным и качественным доуниверситетским образованием для всех. Некоторые уязвимые группы, в частности меньшинство ромов, отстают по ключевым показателям социальной интеграции, особенно в области образования (Правительство при поддержке агентств ООН в Молдове, Отчет о Целях развития тысячелетия: Республика Молдова, сентябрь 2010 года). В то же время экономический кризис, затронувший центральные и местные публичные бюджеты органов публичного управления во всей Европе, не обошел стороной и Республику Молдова. Сложности в поддержании уровня финансирования основных публичных услуг наложили свой отпечаток на бюджеты 2009, 2010 и 2011 годов. В этих тяжелых условиях Правительство поддержало в некоторой мере бюджеты органов МПУ, приняв на себя основное бремя, обусловленное снижением поступлений в публичный бюджет.

Представление текущей ситуации структурировано следующим образом:

I. Децентрализация услуг и полномочий

II. Финансовая децентрализация

III. Имущественная децентрализация и местное развитие

IV. Административный потенциал органов МПУ

V. Демократия, этика, права человека и равенство полов.

Предпринятые в процессе разработки Стратегии меры были направлены на анализ основных проблем, возникающих в каждой из указанных областей, и разработку обоснованных решений с четкими планами их реализации в целях повышения эффективности и ответственности публичного управления по отношению к населению путем более действенного применения принципов Европейской хартии. В расчет была принята и проблема, вызванная отсутствием соотнесения реформы органов МПУ с проводимыми реформами органов ЦПУ, являющаяся одной из причин, оказавших отрицательное влияние на результаты предыдущих реформ в области публичного сектора. В основе Стратегии лежит также плотный подход к правам человека и равенству полов с сосредоточением на принципах участия, недискриминации, прозрачности и ответственности. Эти принципы, включая принцип оценки с точки зрения прав человека и равенства полов, применяются для уменьшения возможного отрицательного влияния данной реформы на некоторые группы из числа особо уязвимого населения.

I. Децентрализация услуг и полномочий

Политическая и административная децентрализация является комплексным и крайне трудным процессом, требующим долгосрочных периодов согласованных действий, вовлекающим волю и решительность политиков, ответственных за принятие решений. Данный процесс характерен для многих стран Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы, находящихся в переходном периоде. Стратегия предполагает согласование внутренней институциональной и законодательной базы с европейским законодательством и рекомендациями ЕС, с положениями Европейской хартии, устранение дисфункциональности, выявленной рядом исследований в области МПУ, консолидацию местной автономии и демократии.

Текущая ситуация характеризуется совокупностью сложных эволюций, частичных неконсолидированных достижений в повседневной практике, двусмысленностей законодательства, неясностей относительно порядка осуществления некоторых полномочий. Как указанные исследования, так и представительные ассоциации органов МПУ подчеркивают ряд пробелов, которые незамедлительно должны быть вынесены на рассмотрение исполнительной и законодательной власти Республики Молдова, а именно:

Нечеткое, неясное и неполное разграничение полномочий между органами публичного управления различных уровней. Разграничение полномочий между органами МПУ первого и второго уровней является неясным и противоречивым, а в некоторых случаях оно просто отсутствует. Большинство видов деятельности, указанных в качестве собственных полномочий, определено нечетко, а в некоторых случаях они относятся и к компетенции вышестоящего уровня. Такое положение позволяет осуществлять двойственную и двусмысленную интерпретацию ответственности/полномочий административно-территориальных единиц (далее - АТЕ) различных уровней. Нет четких технических и функциональных критериев, которые были бы узаконены и использовались специально для определения, разграничения, предоставления и финансирования полномочий.

Передача ответственности/полномочий без обеспечения соответствующими финансовыми средствами на их осуществление. В Республике Молдова, равно как и во многих других странах, находящихся в переходном периоде, децентрализация некоторых публичных служб и передача некоторых видов ответственности/полномочий были произведены без параллельной передачи ресурсов, необходимых для их осуществления, что привело к появлению явного вертикального дисбаланса в финансировании. В результате осуществление этих полномочий является затруднительным, а иногда и невозможным для мелких АТЕ либо имеющих бюджет с низким потенциалом. При этом отсутствует механизм, гарантирующий АТЕ среднесрочные и долгосрочные финансовые ресурсы, необходимые для осуществления ответственности/полномочий, переданных государством.