Действует

РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА УКРАИНЫ

от 16 апреля 2008 года №6-рп/2008

По делу по конституционному представлению Президента Украины об официальном толковании положений частей второй, третьей статьи 5, статьи 69, части второй статьи 72, статьи 74, части второй статьи 94, части первой статьи 156 Конституции Украины (дело о принятии Конституции и законов Украины на референдуме)

Дело №1-2/2008

ИМЕНЕМ УКРАИНЫ

Конституционный Суд Украины в составе судей:

Стрижака Андрея Андреевича - председательствующего,

Бринцева Василия Дмитриевича,

Головмна Анатолия Сергеевича,

Джуня Вячеслава Васильевича,

Дидковского Анатолия Александровича,

Домбровского Ивана Петровича - докладчика,

Кампа Владимира Михайловича,

Колоса Михаила Ивановича,

Лилака Дмитрия Дмитриевича,

Маркуш Марии Андреевны,

Мачужак Ярославы Васильевны,

Овчаренко Вячеслава Андреевича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Николаевича,

Шишкмна Виктора Ивановича,

рассмотрел на пленарном заседании дело по конституционному представлению Президента Украины об официальном толковании положений частей второй, третьей статьи 5, статьи 69, части второй статьи 72, статьи 74, части второй статьи 94, части первой статьи 156 Конституции Украины.

Поводом для рассмотрения дела в соответствии со статьями 39, 41 Закона Украины "О Конституционном Суде Украины" стало конституционное представление Президента Украины.

Основанием для рассмотрения дела согласно части первой статьи 93 Закона Украины "О Конституционном Суде Украины" является практическая необходимость в выяснении и официальной интерпретации положений указанных статей Конституции Украины.

Заслушав судью-докладчика Домбровского И.П. и исследовав материалы дела, Конституционный Суд Украины установил:

1. Субъект права на конституционное представление - Президент Украины - 31 января 2004 года обратился в Конституционный Суд Украины с ходатайством дать официальное толкование положений частей второй, третьей статьи 5, статей 69, 74, части второй статьи 94, части первой статьи 156 Конституции Украины.

Необходимость в официальном толковании указанных положений Конституции Украины вызвана, по мнению Президента Украины, тем, что "существуют разные, нередко противоположные, позиции и точки зрения относительно круга вопросов, которые могут решаться всеукраинским референдумом, в частности возможности принятия всеукраинским референдумом законов Украины, а также порядка внедрения и оформления решений всеукраинского референдума, учитывая, что специальный акт, который определяет организацию и порядок проведения референдумов Закон Украины "О всеукраинском и местном референдумах", принятый 3 июля 1991 года, т.е. задолго к принятию Конституции Украины".

В контексте толкования положений статей 5, 69, 74, 94, 156 Конституции Украины субъект права на конституционное представление просит дать ответы на такие вопросы:

"является ли возможным осуществление народом Украины как носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине законодательной власти непосредственно и, в частности, принятие всеукраинским референдумом законов Украины? И если это является возможным, то:

нуждаются ли в решении всеукраинского референдума относительно законов утверждение или одобрение Верховной Радой Украины;

применяется ли относительно законов, принятых всеукраинским референдумом, процедура подписания и предания огласке, определенная частью второй статьи 94 Конституции Украины?"

26 января 2007 года Президент Украины обратился в Конституционный Суд Украины с ходатайством дать официальное толкование положений части второй статьи 72, статьи 74 Конституции Украины, в частности о том, является ли всеукраинский референдум по народной инициативе, предусмотренный частью второй статьи 72, статьей 74 Конституции Украины, формой осуществления государственной власти непосредственно народом путем голосования избирателей относительно принятия законов, внесения изменений в действующие законы или их отмены, а также относительно принятия новой (новой редакции) Конституции Украины.

Как указывает субъект права на конституционное представление, неоднозначность понимания положений части второй статьи 72, статьи 74 Конституции Украины "порождает противоречивости в деятельности органов государственной власти, усложняет выполнение Президентом Украины возложенных на него конституционных полномочий относительно обеспечения реализации Основного Закона государства в ходе подготовки и проведения всеукраинского референдума по народной инициативе как формы непосредственной демократии", что и предопределяет практическую необходимость в выяснении и официальной интерпретации перечисленных положений Конституции Украины.

2. Ввиду того, что конституционное представление Президента Украины касаются одного и того же вопроса - принятие народом Украины Конституции и законов Украины на референдуме, Конституционный Суд Украины в соответствии со статьей 58 Закона Украины "О Конституционном Суде Украины" Определением от 18 июня 2007 года N 24-уп/2007 объединил их в одно конституционное производство по делу.

3. Конституционный Суд Украины, решая вопросы, поднятые в конституционном представлении, исходит из следующего.

В Основном Законе Украины указывается, что Украина является суверенным, независимым, демократическим, социальным, правовым государством (статья 1); носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине является народ (часть вторая статьи 5).

Конституционное закрепление власти народа предопределяет необходимость внедрения определенных механизмов ее реализации. Как установлено в части второй статьи 5 Конституции Украины, народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это основополагающее положение конкретизируется предписанием статьи 69 Конституции Украины о том, что народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и другие формы непосредственной демократии. Референдумодин из способов реализации власти путем голосования избирательного корпуса или его определенной части.

Референдум, как и другие формы непосредственной демократии, не должен применяться сам по себе или только в связи с конституционной фиксацией принципа народного суверенитета. Непосредственная демократия и представительская демократия является важными объектами конституционного регулирования и должны быть легальными способами и средствами реализации власти. Поэтому сфера их применения и другие параметры устанавливаются Конституцией и законами Украины.

Правовое регулирование порядка осуществления непосредственной демократии, в частности референдума, направлено на то, чтобы сочетать эти формы со способами и средствами, которые характеризуют представительскую демократию, взаимодополнить их, но не сделать конфликтными с возможной подменой парламента референдумом (или наоборот).

Конституционное регулирование референдумов в Украине сводится к предписаниям, которыми определяются:

- субъекты инициирования проведения референдума - народная инициатива (часть вторая статьи 72), Верховная Рада Украины (пункт 2 части первой статьи 85);

- субъекты, уполномоченные назначать (провозглашать) референдум, - Верховная Рада Украины (пункт 2 части первой статьи 85), Президент Украины (пункт 6 части первой статьи 106);

- требование обязательности решения вопроса об изменении территории Украины всеукраинским референдумом (статья 73);

- утверждение на всеукраинском референдуме законопроекта о внесении изменений в раздел I "Общие основы", раздела III "Выборы. Референдум" и раздела XIII "Внесение изменений в Конституцию Украины", принятого не менее, чем двумя третями от конституционного состава Верховной Рады Украины (часть первая статьи 156);

- недопустимость проведения референдума относительно законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии (статья 74).

Организация и порядок проведения референдумов в соответствии с пунктом 20 части первой статьи 92 Конституции Украины определяются исключительно законами Украины. На данное время эти вопросы регулируются Законом Украины "О всеукраинском и местных референдумах" от 3 июля 1991 года N 1286-XII (В?домост? Верховної Ради УРСР , 1991 г., N 33, ст. 443) в части, которая не противоречит Конституции Украины, и Законом Украины "О Центральной избирательной комиссии" от 30 июня 2004 года N 1932-IV (В?домост? Верховної Ради України, 2004 г., N 36, ст. 448). Как отметил Конституционный Суд Украины в Решении от 27 марта 2000 года N 3-рп/2000 (дело о всеукраинском референдуме по народной инициативе), всеукраинский референдум по народной инициативе может быть проведен в соответствии с действующим законодательством (абзац третий подпункта 4.1 пункта 4 мотивировочной части).

4. В конституционном представлении от 26 января 2007 года глава государства просит дать официальное толкование положений части второй статьи 72, статьи 74 Основного Закона Украины и выяснить, возможно ли принятие народом на всеукраинском референдуме по народной инициативе новой (новой редакции) Конституции Украины. По существу Президент Украины ставит вопрос о предоставлении официального толкования положений части второй статьи 72 в контексте положений частей второй, третьей статьи 5 Конституции Украины.

Конституция Украины определяет народ носителем суверенитета и единственным источником власти в Украине (часть вторая статьи 5). В Решении от 3 октября 1997 года N 4-зп (дело о вступлении в действие Конституции Украины) Конституционный Суд Украины разъяснил, что "Конституция Украины как Основной Закон государства по своей юридической природе является актом учредительной власти, которая принадлежит народу" (абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

Учредительная власть является исключительным правом народа. Порядок осуществления учредительной власти народом определяется Конституцией и законами Украины. В соответствии со статьей 5 Конституции Украины народ имеет исключительное право определять и менять конституционный строй в Украине. "По мнению Конституционного Суда Украины, положения части третьей статьи 5 Конституции Украины нужно понимать так, что народ... может реализовать свое право определять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины на всеукраинском референдуме" (абзац четвертый подпункта 4.1 пункта 4 мотивировочной части Решение Конституционного Суда Украины от 5 октября 2005 года N 6-рп/2005 (дело об осуществлении власти народом).

"Принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины было непосредственным актом реализации суверенитета народа, который только одноразово уполномочил Верховную Раду Украины на его принятие. Это подтверждается пунктом 1 статьи 85 Конституции Украины, которая не предусматривает права Верховной Рады Украины на принятие Конституции Украины, а также статьей 156 Конституции Украины, согласно которой законопроект о внесении изменений в разделы, которые устанавливают основы конституционного строя в Украине, после его принятия в Верховной Раде Украины должен утверждаться всеукраинским референдумом" (абзац первый пункта 4 мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от 11 июля 1997 года N 3-зп (дело относительно конституционности толкования Верховной Радой Украины статьи 98 Конституции Украины).

Согласно правовой позиции, изложенной в Решении Конституционного Суда Украины от 3 октября 1997 года N 4-зп, "учредительная власть по отношению к так называемым установленным властям является первичной: именно в Конституции Украины признан принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (часть первая статьи 6) и определены основы организации установленных властей, включая законодательную. Принятие Конституции Украины Верховной Радой Украины значило, что в данном случае учредительная власть была осуществлена парламентом" (абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

В Решении от 5 октября 2005 года N 6-рп/2005 Конституционный Суд Украины отметил, что "власть народа осуществляется в пределах территории государства способом и в формах, установленных Конституцией и законами Украины" (абзац пятый подпункта 4.2 пункта 4 мотивировочной части). Следовательно по мнению Конституционного Суда Украины, принятие новой Конституции Украины (новой редакции) может быть осуществлено учредительной властью способом и в формах, установленных Конституцией и законами Украины.

Процесс принятия новой Конституции Украины (новой редакции) может быть начат только после выяснения воли Украинского народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины. В Решении Конституционного Суда Украины от 27 марта 2000 года N 3-рп/2000 закреплено: "Вопросы, изложенные в" пункте 6 ("Согласны ли Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься всеукраинским референдумом?") статье 2 Указа, противоречат Конституции Украины... Изложенн?е в пункте 6 статьи 2 Указа вопросы выносятся на всеукраинский референдум без выяснения воли народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины и, следовательно, ставит под сомнение действие Основного Закона Украины, что может привести к ослаблению установленных им основ конституционного строя в Украине, прав и свобод человека и гражданина" (абзацы первый, пятый подпункта 4.4 пункта 4 мотивировочной части).

Конституционный Суд Украины в Решении от 5 октября 2005 года N 6-рп/2005 дал толкование, что положение части третьей статьи 5 Конституции Украины "право определять и менять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами" нужно понимать так, что только народ имеет право непосредственно путем всеукраинского референдума определять конституционный строй в Украине, который закрепляется Конституцией Украины, а также менять конституционный строй внесением изменений в Основной Закон Украины в порядке, установленном его разделом XIII" (пункт 2 резолютивной части).

В соответствии с Конституцией Украины формой осуществления учредительной власти народом является всеукраинский референдум, который объявляется по народной инициативе по требованию не менее трех миллионов граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписи относительно его назначения собраны не менее, чем в двух третях областей и не менее. Чем по сто тысяч подписей в каждой области (часть вторая статьи 72). И хотя в Основном Законе Украины не определен предмет (предметы) всеукраинского референдума по народной инициативе, Конституционный Суд Украины считает, что такой референдум может быть проведен по поднятым в конституционном представлении вопросам в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины.

5. В обоих конституционных представлениях поднимается вопрос о возможности принятия всеукраинским референдумом законов Украины, внесении в них изменений или отмене этих законов, т.е. относительно проведения законодательного референдума, а также вопроса, является ли такой референдум формой осуществления государственной власти непосредственно народом.

Рассматривая вопрос относительно возможности проведения законодательного референдума, Конституционный Суд Украины исходит из таких позиций.

Референдум может быть проведен по требованию не менее, чем трех миллионов граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собраны не менее, чем в двух третях областей и не менее, чем по сто тысяч подписей в каждой области (часть вторая статьи 72 Конституции Украины).

"Учитывая положение статьи 8 Конституции Украины относительно прямого действия ее норм, Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что часть вторая статьи 72 Конституции Украины устанавливает первичное и принципиально важное правовое основание для проведения всеукраинского референдума по народной инициативе. Этот референдум может быть проведен в соответствии с действующим законодательством" (абзац третий подпункта 4.1 пункта 4 мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от 27 марта 2000 года N 3-рп/2000). То есть Конституционный Суд Украины подтвердил право народа инициировать проведение референдума в соответствии с действующим законодательством, к которому можно отнести Закон Украины "О всеукраинском и местных референдумах" от 3 июля 1991 года в части, которая не противоречит Конституции Украины.

Положение статьи 75 Конституции Украины, согласно которому единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины, не означает, что народ непосредственно на референдуме не может принимать законы, поскольку именно народ является единственным источником власти в Украине (часть вторая статьи 5 Конституции Украины). Свою правовую позицию Конституционный Суд Украины изложил в Решении от 14 декабря 2000 года N 15-рп/2000 (дело о порядке выполнения решений Конституционного Суда Украины): "Верховная Рада Украины является единственным органом законодательной власти в Украине (статья 75 Конституции Украины). Это значит, что право принимать законы, вносить в них изменения в случае, когда оно не осуществляется непосредственно народом (статьи 5, 38, 69, 72 Конституции Украины), принадлежит исключительно Верховной Раде Украины (пункт 3 части первой статьи 85 Конституции Украины) и не может передаваться другим органам или должностным лицам" (абзац второй пункта 3 мотивировочной части).

Возможность проведения законодательного референдума вытекает также из статьи 74 Конституции Украины, в соответствии с которой референдум не допускается относительно законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии.

Учитывая приведенное, Конституционный Суд Украины пришел к заключению, что по содержанию статей 572, 74 Конституции Украины народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине, осуществляя свое волеизъявление через референдум, может в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины, принимать законы, вносить изменения в действующие законы, отменять их (кроме законов по вопросам налогов, бюджета, амнистии).

6. В конституционном представлении от 31 января 2004 года поставлен вопрос, применяется ли к законам, принятым всеукраинским референдумом, процедура их подписания и предания огласке, установленная частью второй статьи 94 Конституции Украины, т.е. фактически речь идет о толковании этой нормы.

Глава государства считает, что процедуру подписания и предания огласке законов определяет статья 94 Конституции Украины, а поэтому должна применяться и к законам, принятым всеукраинским референдумом. Сравнивая положения пунктов 29, 30, 31 части первой статьи 106 Конституции Украины, в соответствии с которыми Президент Украины наделяется полномочиями относительно подписания законов, принятых парламентом, и осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией Украины, субъект права на конституционное представление пришел к выводу, что часть вторую статьи 94 Конституции Украины нужно понимать так, что Президент Украины подписывает и предает огласке как законы, принятые Верховной Радой Украины, так и законы, принятые всеукраинским референдумом.

Решая этот вопрос, Конституционный Суд Украины руководствуется такими аргументами.

В статьях 91, 92, 93, 94 Конституции Украины последовательно регламентируется порядок осуществления Верховной Радой Украины предусмотренного пунктом 3 части первой статьи 85 Основного Закона Украины полномочия принимать законы: определяется необходимое для одобрения законопроектов количество голосов народных депутатов Украины, круг вопросов, которые решаются исключительно законами Украины, а также определяются субъекты права законодательной инициативы, порядок подписания, предания огласке или возвращения законов в парламент для повторного рассмотрения и условия вступления их в действие.

Статья 94 Конституции Украины в целом урегулирует процедуру подписания, предания огласке законов и вступления их в действие. Согласно части второй этой статьи Президент Украины в течение пятнадцати дней после получения закона, подписанного Председателем Верховной Рады Украины, подписывает его, беря к выполнению, и официально предает огласке или возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями к Верховной Раде Украины для повторного рассмотрения.

Эта норма Основного Закона Украины согласовывается с частью первой статьи 106 Конституции Украины, которой устанавливаются полномочия Президента Украины, в частности относительно процедуры подписания и предания огласке законов. В пункте 29 части первой статьи 106 Конституции Украины предусмотрено, что глава государства "подписывает законы, принятые Верховной Радой Украины", а согласно пункту 30 части первой этой статьи Президент Украины "имеет право вето относительно принятых Верховной Радой Украины законов (кроме законов о внесении изменений в Конституцию Украины) с последующим возвращением их на повторное рассмотрение Верховной Рады Украины". Определенные в других статьях Конституции Украины полномочия Президента Украины также не касаются порядка подписания и предания огласке законов, принятых референдумом.

Исходя из содержания частей первой, второй статьи 94 Конституции Украины Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что в них урегулирована процедура подписания и предания огласке законов, принятых именно Верховной Радой Украины. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что статья 94 Конституции Украины помещено в разделе IV "Верховная Рада Украины", а вопросы относительно референдумов выделены в разделе III "Выборы. Референдум". Процедура подписания и предания огласке законов, принятых всеукраинским референдумом, в Конституции Украины не урегулирована. Это вопрос исключительно законодательного органа и не относится к компетенции Конституционного Суда Украины.

Следовательно, процедура подписания и предания огласке законов, установленная частью второй статьи 94 Конституции Украины, не применяется к принятым референдумом законам.

7. В конституционном представлении от 31 января 2004 года Президент Украины ставит вопрос, нуждаются ли решения всеукраинского референдума относительно законов в утверждении или одобрении Верховной Радой Украины. Глава государства ссылается на статьи 5, 69 Конституции Украины, официальное толкование которых необходимо дать.

Конституция Украины предусматривает случаи утверждения Верховной Радой Украины нормативно-правовых актов, принятых другим органом. В частности, в пункте 31 части первой статьи 85 Основного Закона Украины определены полномочия Верховной Рады Украины относительно утверждения указов Президента Украины о введении военного или чрезвычайного положения в Украине или в отдельных ее местностях, об общей или частичной мобилизации, об объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации. В части первой статьи 135 Конституции Украины установлено утверждение Верховной Радой Украины Конституции Автономной Республики Крым, которую принимает Верховная Рада Автономной Республики Крым. Однако ни одна из статей Основного Закона Украины не предусматривает утверждения Верховной Радой Украины решений, принятых всеукраинским референдумом.

Конституционный Суд Украины в Решении от 5 октября 2005 года N 6-рп/2005 пришел к выводу, что ".. результаты народного волеизъявления, полученные через выборы и референдум, являются обязательными" (абзац четвертый подпункта 4.2 пункта 4 мотивировочной части).

Следовательно, решение всеукраинского референдума относительно принятия законов (внесения в них изменений или отмены законов) является окончательным и не требует утверждения или одобрения Верховной Радой Украины или любыми другими органами государственной власти Украины.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 147, 150, 153 Конституции Украины, статьями 13, 51, 62, 63, 95 Закона Украины "О Конституционном Суде Украины", Конституционный Суд Украины решил:

1. В аспекте поднятого в конституционном представлении вопроса положение части второй статьи 72 в системной связи со статьей 5 Конституции Украины следует понимать так, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине может реализовать на всеукраинском референдуме по народной инициативе свое исключительное право определять и менять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины.

2. В аспекте конституционного представления положения части второй статьи 72 Конституции Украины в контексте положений статьи 5 Конституции Украины нужно понимать так, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине, осуществляя свое волеизъявление через всеукраинский референдум по народной инициативе, может в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины, принимать законы Украины (вносить в них изменения), кроме законов, принятие которых на референдуме не допускается согласно Конституции Украины.

3. Положение части второй статьи 94 Конституции Украины необходимо понимать так, что процедура подписания и предания огласке законов, установленная ею, не применяется к законам, принятым референдумом.

4. Положение частей второй, третьей статьи 5, статьи 69 Конституции Украины следует понимать так, что решение всеукраинского референдума относительно принятия законов является окончательным и не нуждается в каком-либо утверждении, в том числе Верховной Радой Украины.

5. Обратить внимание Верховной Рады Украины, народных депутатов Украины, Президента Украины на необходимость инициирования и приведения существующего законодательства Украины по вопросам референдумов в соответствии с нормами действующей Конституции Украины.

6. Решение Конституционного Суда Украины является обязательным к выполнению на территории Украины, окончательным и не может быть обжаловано.

Решение Конституционного Суда Украины подлежит опубликованию в "В?снику Конституц?йного Суду України" и в других официальных изданиях Украины.

 

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД УКРАИНЫ

 

Решение Конституционного Суда Украины от 16 апреля 2008 года №6-рп/2008
"По делу по конституционному представлению Президента Украины об официальном толковании положений частей второй, третьей статьи 5, статьи 69, части второй статьи 72, статьи 74, части второй статьи 94, части первой статьи 156 Конституции Украины (дело о принятии Конституции и законов Украины на референдуме)"

О документе

Номер документа:6-рп/2008
Дата принятия: 16/04/2008
Состояние документа:Действует
Начало действия документа:16/04/2008
Органы эмитенты: Судебные органы

Опубликование документа

Официальный Вестник Украины 2008, №32, ст. 1056