ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

от 21 апреля 2005 года №12

О контроле конституционности некоторых законодательных и нормативных положений о землях публичной собственности и их разграничении

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Виктор ПУШКАШ - председатель

Алина ЯНУЧЕНКО - судья

Мирча ЮГА - судья

Думитру ПУЛБЕРЕ - судья

Елена САФАЛЕРУ - судья

Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик

при участии Майи Цуркан, секретаря заседания, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, заместителя министра юстиции, Анатола Спиваченко, первого заместителя министра сельского хозяйства и пищевой промышленности, и Штефана Криган, заместителя генерального директора Государственного агентства земельных отношений и кадастра, представителей Правительства, в соответствии со ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции, ст. 4 ч. (1) п. а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности синтагмы "гидротехнические сооружения которых находятся на балансе примэрий" из ст.23 Водного кодекса, внесенной Законом N446-XV от 13 ноября 2003 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты", предложения "Если представители сторон не находят взаимоприемлемого решения, границы определяются Правительством по предложению Национального агентства кадастра, земельных ресурсов и геодезии" из ст.2 ч.(3) Закона N981-XIV от 11 мая 2000 года "О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении" и Постановления Правительства N959 от 4 августа 2003 года "О разграничении земель публичной собственности некоторых административно-территориальных единиц Республики Молдова".

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Лидии Гуцу, представленное 1 ноября 2004 года в соответствии со ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 22 ноября 2004 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня.

В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд располагал заключениями и информацией, представленными Парламентом, Президентом Республики Молдова, Министерством экономики, Министерством юстиции, Министерством сельского хозяйства и пищевой промышленности, Министерством транспорта и связи, Министерством экологии и природных ресурсов, Государственным агентством земельных отношений и кадастра, Республиканским водохозяйственным концерном "Apele Moldovei", государственным агентством лесного хозяйства "Moldsilva", Департаментом строительства и развития территорий, районных советов Анений Ной, Единец, Стрэшень, Народного Собрания Гагаузии, примэрий муниципиев Кишинэу и Бэлць.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд установил:

1. Автор обратился в Конституционный суд с запросом об осуществлении контроля конституционности синтагмы "гидротехнические сооружения которых находятся на балансе примэрий" из ст.23 Водного кодекса* в редакции Закона N446-XV от 13 ноября 2003 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты"**, предложения "Если представители сторон не находят взаимоприемлемого решения, границы определяются Правительством по предложению Национального агентства кадастра, земельных ресурсов и геодезии" из ст.2 ч.(3) Закона N981-XIV от 11 мая 2000 года "О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении"*** и Постановления Правительства N959 от 4 августа 2003 года "О разграничении земель публичной собственности некоторых административно-территориальных единиц Республики Молдова**** (далее - Постановление N959/2003), которым исполнительный орган утвердил земли публичной собственности государства в районах и АТО Гагаузия согласно приложениям N1-60.

По мнению автора обращения, приведенные положения закона и постановление Правительства ограничивают право публичной собственности административно-территориальных единиц и, таким образом, противоречат ст.3, ст.4 ч.6 и ст.9 ч.1-3 Европейской хартии местного самоуправления; ст.1, ст.6, ст.8, ст.20, ст.26, ст.102, ст.109, ст.112, ст.126 и ст.127 Конституции Республики Молдова, а также ст.3-6, ст.9, ст.81-84 и ст.88 Закона N123-XV от 18 марта 2003 года "О местном публичном управлении", ст.21, ст.22, ст.23 Водного кодекса, ст.1, ст.3, ст.8, ст.10, ст.11 Закона N523-XIV от 16 июля 1999 года "О публичной собственности административно-территориальных единиц" и другим законодательным актам.

2. Во исполнение Закона N981-XIV от 11 мая 2000 года "О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении" (далее Закон N981-XIV) Постановлением N959/2003 Правительство разграничивает земли публичной собственности в некоторых административно-территориальных единицах.

Правовые отношения о разграничении земель публичной собственности являются предметом и других постановлений Правительства, которые либо предшествовали принятию Постановления N959/2003, либо приняты позднее, а именно: N837 от 14 августа 2001 года "О мерах по разграничению земель публичной собственности"*****, N1679 от 24 декабря 2002 года "О разграничении земель публичной собственности в уезде Орхей"******, N1181 от 30 сентября 2003 года "О разграничении земель публичной собственности в муниципии Бэлць"*******, N375 от 13 апреля 2004 года "О разграничении земель публичной собственности населенных пунктов в составе муниципия Кишинэу"********.

Поскольку постановления Правительства N1679/2002, N 1181/2003, N 375/2004 и оспариваемое - N959/2003 регламентируют аналогичные правовые отношения и как и Постановление Правительства N837/2001 приняты во исполнение Закона N981-XIV, Конституционный суд на основании ст.6 ч.(2) и ч.(3) Кодекса конституционной юрисдикции о пределах своей компетенции распространяет контроль конституционности на указанные закон и постановления в целом.

3. В целях обеспечения гарантий верховенства Конституции Конституционный суд при осуществлении конституционного контроля законодательной нормы руководствуется общими принципами, закрепленными в частности в ст.7 Высшего закона, гласящей, что ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Закон N981-XIV, являющийся ординарным законом, регламентирует разграничение земель, находящихся в публичной собственности государства, и земель, находящихся в публичной собственности административно-территориальных единиц. Согласно ст.1 публичная собственность на землю может быть:

a) национального значения - в этом правовом режиме собственность принадлежит государству (публичная собственность государства);

b) местного значения - в этом правовом режиме собственность принадлежит селу, коммуне, городу, муниципию, уезду, автономно-территориальному образованию Гагаузия (публичная собственность административно-территориальных единиц).

Понятие земель, находящихся в публичной собственности государства, изложено в ст.3 закона, предусматривающей, что земли, находящиеся в публичной собственности государства, являются частью земель, находящихся в публичной собственности, принадлежащей на праве собственности Республике Молдова, право владения, пользования и распоряжения которой входит в соответствии с законодательством в компетенцию Правительства. Определение понятия земель, находящихся в публичной собственности административно-территориальных единиц, дано в ст.6 закона, устанавливающей, что они представляют собой часть земель, находящихся в публичной собственности, принадлежащую на праве собственности административно-территориальным единицам Республики Молдова, право владения, пользования и распоряжения которой входит в компетенцию органов местного публичного управления.

Процесс разграничения земель публичной собственности осуществляется путем идентификации и формирования земель, находящихся в публичной собственности государства, и земель, находящихся в публичной собственности административно-территориальных единиц, в установленном законом порядке (ст.2 ч.(2)).

Учитывая, что порядок разграничения земель публичной собственности установлен исключительно ординарным Законом N981-XIV, Конституционный суд полагает, что данный закон является основополагающим актом, регулирующим отношения в области публичной собственности на землю в Республике Молдова, имеющие фундаментальный характер для государства.

4. Во исполнение Закона N981-XIV и своего Постановления N837/2001 Правительство утвердило земли публичной собственности государства в уезде Орхей, в некоторых административно-территориальных единицах, муниципии Бэлць, в населенных пунктах в составе муниципия Кишинэу (постановления N1679/2002, N 959/2003, N1181/2003, N375/2004). В зависимости от основного назначения были определены следующие категории земель: сельскохозяйственного назначения; промышленности, связи и иного специального назначения; Министерства транспорта и связи; лесного и водного фондов.

Таким образом, Конституционный суд заключает, что ординарный Закон N981-XIV и указанные постановления Правительства образуют нормативно-законодательную базу, устанавливающую правовой режим публичной собственности государства и административно-территориальных единиц на землю.

5. В соответствии с положениями Конституции в Республике Молдова, правовом государстве, законодательная, исполнительная и судебная власти, будучи разделены, взаимодействуют в целях обеспечения единства законодательного регулирования на всей территории страны. Следуя этим основным положениям, Парламент принимает органические и ординарные законы, а для организации исполнения законов Правительство принимает постановления (ст.1 ч.(3), ст.6, ст.66 п.с), ст.102 ч.(2) Конституции). Конституционный суд отмечает, что органическим законом регламентируется организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии и общий правовой режим собственности (ст.9, ст.72 ч.(3) п.f) и п.i), ст.126 ч.(2) п.а), ст.127 Конституции).

Согласно Высшему закону полномочия публичных органов власти Республики Молдова различаются в зависимости от вверенных им областей и основных принципов, на которых базируется их деятельность.

Так, в контексте рассматриваемого вопроса Парламент регламентирует земельные отношения на всей территории Республики Молдова, организует контроль за соблюдением земельного законодательства, определяет земли со специальным правовым режимом, устанавливает тарифы для расчета нормативной цены на землю и ставки земельного налога, решает иные вопросы, входящие в компетенцию Парламента. В компетенцию Правительства входит ведение земельного кадастра и организация земельного устройства на территории республики, разработка программ, схем, проектов и планов землеустройства в республике и обеспечение их осуществления, утверждение годового земельного кадастра, установление и изменение назначения земель в порядке, определенном законом, утверждение границ административно-территориальных единиц на основе предложений районных и муниципальных советов, определение перечня предприятий, учреждений и организаций, земли которых остаются в государственной собственности, и представление его на утверждение Парламенту и др. (ст.7, ст.8 Земельного кодекса)*********.

Стратегические направления социально-экономического развития страны обусловлены национальными природными ресурсами, имеющими значение для всего ее населения. Местные природные ресурсы имеют значение для населения ограниченной территории.

Правовые отношения, возникающие в области пользования природными ресурсами, регулируются Конституцией, Земельным кодексом, Кодексом о недрах, Лесным кодексом, Законом об охране окружающей среды, Законом о природных ресурсах и другими нормативными актами.

Закон о местном публичном управлении N123-XV от 18 марта 2003 года********** устанавливает, что административно-территориальная единица является юридическим лицом публичного права и владеет собственностью в соответствии с законом. Имущество административно-территориальных единиц составляют материальные ценности, относящиеся к их публичной и частной сфере. Имущество, отнесенное к публичной сфере, является неотчуждаемым, к нему не применяется срок исковой давности и на него не может быть обращено взыскание. К публичной сфере административно-территориальной единицы относятся материальные ценности, определенные законом, а также являющиеся по своему характеру имуществом местного общественного пользования или значения. К категории имущества, составляющего публичную сферу местного значения, могут быть отнесены земельные участки, на которых размещены постройки местного общественного значения, часть недр, дороги, улицы, площади, рынки, отдельные водные объекты, публичные парки, здания, памятники, музеи, леса, санитарно-защитные зоны и другие объекты, которые по закону не относятся к публичной сфере государства (ст.4, ст.81 ч.(1) и ч.(2), ст.82 ч.(1) и ч.(2).

Конституция четко устанавливает, что собственность может быть публичной и частной (ст.9 ч.(1)). Публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам. Все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности. Государство обеспечивает управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом ( ст.126 ч.(1) п.а), ст.127 ч.(2) и ч.(3) Конституции).

Законодательство Республики Молдова обеспечивает собственникам равные условия развития, защиту права собственности, гарантирует стабильность отношений собственности. Насильственное изымание у собственника имущества допускается только в случаях и в порядке, предусмотренных законодательными актами Республики Молдова, с возмещением собственнику в полном объеме убытков, причиненных прекращением права собственности. При несогласии собственника решение, влекущее прекращение права собственности, не может быть осуществлено до разрешения спора компетентной судебной инстанцией или третейским судом (ст.40, ст.42 Закона о собственности N459-XII от 22 января 1991 года)***********.

Отношения, связанные с возникновением, реализацией и защитой права публичной собственности административно-территориальных единиц, регламентируются органическим Законом N523-XIV от 16 июля 1999 года "О публичной собственности административно-территориальных единиц"************. Публичную собственность административно-территориальных единиц составляет имущество, принадлежащее соответствующим административно-территориальным единицам. Имущество публичного владения представляет собой совокупность движимого и недвижимого имущества, предназначенного для удовлетворения общих интересов местного сообщества административно-территориальной единицы. Все движимое и недвижимое имущество, находившееся на территории административно-территориальных единиц до вступления в силу Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, за исключением находившегося в собственности государства и частной собственности, согласно ст.1 ч.(6) Закона N523-XIV было признано публичной собственностью административно-территориальных единиц. Будучи недвижимым имуществом, земли, предназначенные для удовлетворения потребностей административно-территориальных единиц, являются объектами права публичной собственности данных единиц. Органы публичной власти села, коммуны, города, муниципия, района, автономно-территориального образования Гагаузия являются субъектами права публичной собственности административно-территориальных единиц, осуществляющих данное право от имени сообщества на территории соответствующей административно-территориальной единицы на основании актов, принятых в соответствии с Конституцией, Законом о собственности, другими законами и нормативными актами. В Республике Молдова право публичной собственности административно-территориальных единиц признано и охраняется законом. Данное право прекращается, если имущество административно-территориальной единицы утрачено, приватизировано или передано в публичную собственность государства в соответствии с законом. Разграничение публичной собственности административно-территориальных единиц следовало осуществить до 1 января 2000 года, а разрешение споров в данной области согласно закону находится в компетенции судебных инстанций (ст.1 ч.(2), ч.(4), ч.(6), ст.3 п.с), ст.4 ч.(1), ст.7, ст.10 ч.(1), ст.12, ст.15, ст.16 Закона N 523-XIV).

6. В свете вышеизложенного очевиден тот факт, что ординарным Законом N981-XIV Парламент подверг регулированию правовые отношения в области собственности на землю, особый правовой режим которой является составной частью общего правового режима собственности. Как следствие, по формальным основаниям Закон N981-XIV в целом противоречит ст.72 ч.(3) п.i) Конституции, согласно которой общий правовой режим собственности регламентируется органическим законом. По определению, данному органическим Законом N780-XV от 27 декабря 2001 года "О законодательных актах"*************, органическими законами являются законодательные акты, принятые в развитие конституционных норм и действующие только в областях, прямо предусмотренных Конституцией, или в других наиболее важных областях (ст.9 ч.(1)) .

Конституционный суд констатирует, что некоторые положения Закона N981-XIV являются неконституционными и по существу. Так, ст.2 ч.(3) закона, согласно которой споры, касающиеся определения границ земель, разрешаются Правительством, противоречит ст.20 и ст.114 Высшего закона, устанавливающим, что правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями и что ни один закон не может ограничить доступ к правосудию.

Закон N981-XIV противоречит также основным принципам местного публичного управления, закрепленным в ст.109 Конституции и конкретизированным в Земельном кодексе в соответствующей области. Так, Земельный кодекс, имеющий высшую юридическую силу по отношению к ординарному закону, предусматривает в ст.9 и ст.10, что установление площади земель, остающихся государственной собственностью на территории района и муниципия, села (коммуны), входит в компетенцию советов соответствующих административно-территориальных единиц. В их компетенцию входит и лишение права собственности на землю в условиях, предусмотренных законом.

7. Исходя из изложенного и учитывая, что конституционность постановлений Правительства N837/2001, N1679/2002, N959/2003, N1181/2003 и N 375/2004 зависит от конституционности Закона N981-XIV, во исполнение которого они были приняты, Конституционный суд признает их неконституционными в целом.

Конституционный суд считает, что Постановление Правительства N1679 от 24 декабря 2002 года "О разграничении земель публичной собственности в уезде Орхей" противоречит также ст.110 ч.(1) Конституции, поскольку административно-территориальное устройство Республики Молдова не содержит категории "уезд".

Постановлениями Правительства N959/2003 и 1679/2002 к публичной собственности государства были отнесены ряд земель водного фонда с незначительной площадью, варьирующей от 0,46 га до 2-3 га (Анений Ной, Кахул, Кэлэрашь, Единец, Флорешть, Леова, Глодень и др.). Заключения Правительства, Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности, Государственного агентства земельных отношений и кадастра, представленные по запросу Конституционного суда, не содержат убедительных данных, которые демонстрировали бы, что с экономической, экологической, культурно-исторической точек зрения или с позиции государственной безопасности соответствующие земли имеют стратегическое значение для Республики Молдова.

8. Конституционный суд считает неконституционной и синтагму "гидротехнические сооружения которых находятся на балансе примэрий" из ст.23 Водного кодекса в редакции Закона N446-XV от 13 ноября 2003 года.

Согласно ст.23 Водного кодекса в публичной собственности административно-территориальных единиц находятся водные объекты, которые полностью расположены в пределах соответствующей административно-территориальной единицы, гидротехнические сооружения которых находятся на балансе примэрий и которые не переданы в публичную собственность государства, а также не являются объектом частной собственности.

Следует отметить, что согласно ст.13 Водного кодекса природный или искусственный водный объект является единым и неделимым и состоит из воды, земли, находящейся под водой, прибрежных водоохранных полос, гидротехнических сооружений (плотин, дамб).

Из анализа текста ст.23 Водного кодекса следует, что водные объекты, гидротехнические сооружения которых не находятся на балансе примэрий, являются либо собственностью государства, либо собственностью физических и юридических лиц, однако ни ст.22, "Водные объекты, являющиеся публичной собственностью административно-территориальных единиц", ни ст.24 "Частная собственность на водные объекты" Водного кодекса, предусматривающие основания права собственности, не обуславливают право собственности на водный объект его нахождением на балансе собственника.

Таким образом, Конституционный суд считает, что синтагма "гидротехнические сооружения которых находятся на балансе примэрий" из ст.23 Водного кодекса в редакции Закона N446-XV от 13 ноября 2003 года ограничивает право собственности административно-территориальных единиц, закрепленное в ст.127 Высшего закона, согласно которой природные ресурсы, в том числе воды, используемые в общественных интересах, являются объектами исключительно публичной собственности, принадлежащей либо государству, либо административно-территориальным единицам.

Учитывая изложенное, на основании ст.140 ч.(2) Конституции, ст.1 и ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать неконституционными:

- ординарный Закон N981-XIV от 11 мая 2000 года "О землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении";

- синтагму "гидротехнические сооружения которых находятся на балансе примэрий" из ст.2.3 Водного кодекса в редакции Закона N446-XV от 13 ноября 2003 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты";

- Постановление Правительства N837 от 14 августа 2001 года "О мерах по разграничению земель публичной собственности";

- Постановление Правительства N1679 от 24 декабря 2002 года "О разграничении земель публичной собственности в уезде Орхей";

- Постановление Правительства N959 от 4 августа 2003 года "О разграничении земель публичной собственности некоторых административно-территориальных единиц Республики Молдова",

- Постановление Правительства N1181 от 30 сентября 2003 года "О разграничении земель публичной собственности в муниципии Бэлць";

- Постановление N375 от 13 апреля 2004 года "О разграничении земель публичной собственности населенных пунктов в составе муниципия Кишинэу".

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

__________________________________________________

* Монитор Парламента Республики Молдова, 1993, N10, ст.287

** М.О., 2004, N6-15, ст.40

*** М.О., 2000, N94-97, ст.672

**** М.О., 2003, N182-185, ст.1019

***** М.О., 2001, N104-105, ст.894

****** М.О., 2002, N185-189, ст.1834

******* М.О., 2003, N211-214, ст.1230

******** М.О., 2004, N64-66, ст.513

********* М.О., 2001, N107, ст.817

********** М.О., 2003, N 49, ст.211

*********** Монитор Парламента Республики Молдова, 1991, N3-6, ст.22

************ М.О., 1999, N 124-125, ст.611

************* М.О., 2002, N 36-38, ст.280